PRESENTATION OUTLINE
Fundamentalmente, el éxito o el fracaso en la gestión económica de un gobierno se mide por su capacidad para generar empleo a lo largo de la legislatura, pero... ¿tiene realmente un gobierno capacidad para crear empleo o tan sólo se limita a crear las condiciones favorables para que éste florezca por sí mismo?
En todo caso, antes de centrarnos en las políticas de empleo, es necesario detenernos en varios conceptos a los que haremos referencia a lo largo de la entrada y que no siempre son entendidos correctamente por el ciudadano medio. En concreto, me refiero a la oferta y la demanda de trabajo.
El mercado de trabajo es un mercado porque en él confluyen los compradores y vendedores de un bien concreto: el trabajo (entendido este como el esfuerzo físico y/o intelectual que se presta a cambio de una retribución). Compradores y vendedores determinan la demanda y la oferta de trabajo:
la oferta de trabajo proviene de los trabajadores, que ofrecen su trabajo a las empresas a cambio de un salario que les permita obtener los recursos que necesitan para satisfacer sus necesidades. Como en la oferta de cualquier bien, cuanto mayor sea el salario ofrecido por las empresas, mayor será el número de personas dispuestas a trabajar (gráficamente, esto se representa mediante una curva creciente).
la demanda de trabajo proviene de las empresas, que necesitan trabajadores para desarrollar su actividad. Como en la demanda de cualquier bien, cuanto menor sea el salario a pagar mayor será el número de trabajadores que estarán dispuestas a contratar las empresas (gráficamente, esto se representa mediante una curva decreciente).
Si nos atenemos a la definición dada por la ley (Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo), las políticas de empleo son aquellas políticas públicas encaminadas a la consecución del pleno empleo, la calidad en el empleo, la reducción de las situaciones de desempleo y la protección en las situaciones de desempleo. Dentro de las mismas, podemos encontrar dos tipos de políticas:
Políticas pasivas de empleo: tienen por objeto la protección económica del desempleado mientras dure la situación de desempleo. Incluyen tanto los sistemas de prestación por desempleo como políticas fiscales pasivas (por ejemplo, exenciones en el IRPF a personas desempleadas).
Políticas activas de empleo: hacen referencia a la intervención directa de los gobiernos en el mercado de trabajo para prevenir o aliviar el desempleo y para mejorar el funcionamiento del mercado trabajo en términos generales; por tanto, inciden directamente sobre la oferta y/o la demanda de trabajo o sobre la forma en que ambas se relacionan.
Lógicamente, son las políticas activas las que deben utilizarse para luchar contra el paro, teniendo las políticas pasivas un carácter de protección social. En todo caso, los gobiernos sí que hacen uso de las políticas pasivas para luchar contra el desempleo, fundamentalmente reduciendo la protección a los parados para obligarles a que busquen trabajo con más ganas.
Centrándonos en las políticas activas, estas pueden dividirse en tres categorías según afecten a la oferta de trabajo, a la demanda de trabajo o a la forma en que ambas interactúan:
1.- Medidas que actúan sobre la oferta de trabajo: tratan de mejorar y/o reducir la oferta de trabajo.
En la medida que el desempleo se puede considerar como un exceso de oferta en el mercado de trabajo, una de las medidas más claras para luchar contra él sería reducir la oferta de trabajo. Dentro de estas medidas podemos incluir las jubilaciones anticipadas, la prolongación de la vida educativa de los jóvenes (de modo que las nuevas generaciones tarden más en incorporarse al mercado de trabajo al tiempo que mejoran su cualificación), la prohibición de las horas extraordinarias o la reducción de la jornada laboral.
Medidas de formación e inserción en el mercado de trabajo: comprenden las medidas destinadas a mejorar la empleabilidad de los trabajadores. La empleabilidad de un trabajador hace referencia a que disponga de la cualificación y adaptabilidad que exigen el dinamismo del mercado de trabajo y el sistema empresarial; la empleabilidad implica adquirir un conjunto de conocimientos, habilidades, valores y comportamientos que permitan al individuo alcanzar sus objetivos personales y a la empresa alcanzar los suyos como organización. Dentro de estas medidas se incluirían todos los cursos de formación y reciclaje para jóvenes y desempleados, tristemente célebres por el escándalo de los ERE.
2.- Medidas destinadas a aumentar la demanda de trabajo, ya sea de forma genérica o dirigida a colectivos concretos. Pueden concretarse en toda una batería de medidas:
Fomento de la contratación: consiste en incentivar la creación de puestos de trabajo mediante subvenciones a las empresas que creen puestos de trabajo o reducciones selectivas en las cotizaciones sociales a pagar por las empresas que contraten trabajadores. Un ejemplo reciente sería la tarifa plana de 100 euros de cotización a la seguridad social por trabajador indefinido. En la medida en la que a las empresas les sería más barato contratar nuevos trabajadores, se supone que aumentarán su demanda de trabajo.
Apoyo al autoempleo: incluye programas de asesoramiento y financiación que faciliten la inserción laboral de personas desempleadas por la vía del autoempleo. Un ejemplo sería la posibilidad de capitalizar la prestación por desempleo (es decir, recibirla toda en un pago único) para destinarla a la creación de un nuevo negocio.
Creación de empleo público: Una forma obvia de reducir el desempleo es la creación de empleo público. Lógicamente, esta medida sólo será efectiva si los puestos de trabajo que se creen sean realmente necesarios y si la situación de las arcas públicas permite la creación de estos puestos de trabajo. En todo caso, la creación de puestos de trabajo públicos es una decisión que escapa al ámbito de la política laboral y que responde a decisiones relacionadas con las políticas de educación, sanidad, justicia, seguridad, etc.
Apoyo a sectores económicos concretos: consiste en incentivar económicamente a determinados sectores para estimular la creación de empleo o frenar su destrucción. Algunos ejemplos serían las sucesivas rondas del Plan Renove o las ayudas a la minería del carbón. De todos modos, como en el caso anterior, estas políticas pueden calificarse como estratégicas y escapan del ámbito de la política laboral, quedando generalmente en manos de ministerios como el de Economía o el de Industria.
3.- Medidas de intermediación entre la oferta y la demanda de trabajo: pretenden facilitar la interacción entre oferentes y demandantes de trabajo. Básicamente consisten en la mejora de los flujos de información del mercado de trabajo a través de los servicios públicos de empleo, aunque en los últimos tiempos crece la colaboración entre dichos servicios públicos y entidades privadas como las empresas de trabajo temporal (ETT). Las principales actuaciones sobre los oferentes de empleo son la orientación, información y seguimiento.
Al margen de las políticas que hemos descrito, hay otras medidas de carácter legislativo en manos de las autoridades públicas para luchar contra el desempleo. La más evidente sería la aprobación de reformas del mercado laboral. La mayoría de estas reformas se han basado en flexibilizar el mercado de trabajo, con el objeto de que su funcionamiento se asemeje más al de un mercado "ideal", en el que pueda alcanzarse el equilibrio sin que se generen excesos de oferta.
Volviendo a las políticas activas, dos son los problemas fundamentales que surgen en torno a su aplicación: su coste y su eficacia. En efecto, llevar a cabo políticas activas de empleo implica necesariamente un incremento del gasto público. En este sentido, el gasto de España en políticas activas como porcentaje del PIB se ha situado por encima de la media europea en los últimos años.
Otro problema de las políticas activas es el de su eficacia. Muchas de las medidas que hemos descrito se han criticado por ineficaces e ineficientes (en la medida en la que suponen un derroche de recursos). Así, ha habido críticas que afirman que lo único que ha conseguido la tarifa plana ha sido transformar en indefinidos contratos temporales que igualmente se hubieran firmado durante el plazo de vigencia de la medida.
En definitiva, el principal problema de las políticas activas de empleo es que se trata de políticas complementarias, que por sí mismas no bastan para solucionar graves problemas de desempleo si no se acompañan de otras políticas estratégicas o de estímulo de la economía.
